La disparition récente de Louis Besson remet en lumière l’héritage majeur de la loi du 31 mai 1990, dite « loi Besson », qui a profondément structuré la lutte contre le mal-logement en France.
À travers deux ouvrages publiés fin 2025, plusieurs acteurs associatifs et chercheurs reviennent sur l’élaboration de cette loi fondatrice, née de la mobilisation conjointe des associations, des chercheurs, des collectivités et de responsables politiques engagés.
La loi du 31 mai 1990 -dite loi Besson, mais que son auteur préférait appeler la loi des associations – a institué des outils majeurs pour lutter contre le mal logement :
- Les plans départementaux pour le logement des plus défavorisés (PDALPD),
- Le fonds de solidarité logement (FSL) dont le financement est assuré à parité par l’Etat et le Département,
- Un dispositif fiscal adapté.
Deux livres pour rendre compte de son élaboration et de son déploiement
Deux ouvrages (cf. les références complètes en annexe) publiés fin 2025 relatent la place qu’ont joué les associations, spécialisées dans l’accueil et le soutien aux ménages les plus défavorisés, dans l’élaboration de la loi Besson du 31 mai 1990 ainsi que des ses finalités dans le contexte du moment :
- Instituer le droit au logement, les associations dans la fabrique de la loi Besson, M. Pesle, A. Rode ;
- Le droit au logement empêché ? R. Ballain, T. Tellier, D. Vanoni ;
Cet article est issu d’un entretien avec René Ballain, maitre d’œuvre des deux ouvrages, ancien chercheur associé au laboratoire Pacte de l’institut d’ Etudes Politiques de Grenoble, et depuis longtemps administrateur à Un Toit Pour Tous.
Mais l’actualité c’est aussi la disparition récente de Louis Besson, et c’est une manière de lui rendre hommage que des citer des extraits du texte que celui-ci avait rédigé en préface du premier ouvrage :
« Un droit au logement qui est le droit à une vie autonome … d’avoir non seulement un toit, mais de pouvoir accueillir et donc d’avoir des relations sociales … de pouvoir disposer d’une adresse que tout employeur exigera ! ». Louis Besson.
Construire un droit au logement effectif et pérenne relève-t-il du mythe de Sisyphe ?
« L’histoire du logement, c’est l’histoire de sa crise », Christian Topalov., sociologue des questions de logement.
« C’est faire montre de lucidité que de souligner que la loi du 31 mai 1990 … n’ a seulement engagé qu’une nouvelle étape de la lutte contre le mal logement. En effet la société n’a pas uniquement à traiter un « stock » de situations … mais à faire face à un » flux » qu’il convient de prendre en compte continûment … ». Louis Besson.
Comment la loi peut-elle répondre à ces besoins : Il faut que ceux-ci »rentrent en politique ». A cet égard, à la fin des années 80, il y alignement des planètes :
- on dispose alors d’ analyses de la réalité, en s’appuyant et sur le travail de la recherche et sur l’action des associations de terrain,
- et de beaucoup d’expériences sur un certain nombre de territoires,
- l’élaboration de la loi s’est aussi appuyée sur l’engagement de fonctionnaires du ministère du logement,
- et c’est la rencontre de grandes figures morales, telle celle de Louis Besson, alliant compétences et valeurs morales,
- – encore fallait-il un contexte politique favorable et le soutien sans faille du premier ministre d’alors
Nombre de facteurs qui font cruellement défaut aujourd’hui, alors que la crise s’intensifie.
Une multiplicité d’acteurs, c’est une chance pour l’élaboration de la loi
On peut construire de la politique publique en s’appuyant sur des rapports officiels, mais on peut le faire également et surtout en mobilisant les acteurs de la société civile et en tablant sur leur expérience.
La loi Besson a légitimé et consolidé le travail d’une pluralité d’acteurs de terrain, constituant une sorte de chaine réunissant des associations, des convictions et des expérimentations.
C’est aussi une histoire de personnes. L’ élaboration de la loi de 1990 et son déploiement dans les années qui ont suivi son adoption ont été facilités par l’action d’un certain nombre de personnalités engagées dans des structures diverses.
Patrick Doutreligne en est un des représentants, responsable habitat de l’UNIOPS (Union nationale interfédérale des œuvres privées sanitaires et sociales) au début des années 1990, puis membre du cabinet de Louis Besson associé à la préparation du volet logement de la loi de lutte contre les exclusions de 1998, avant de devenir secrétaire général du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées puis délégué général de la Fondation abbé Pierre (FAP). D’autres figures ont aussi assuré la permanence de la préoccupation du logement des plus défavorisés comme Alain Chaudières ou Claude Chigot (tous deux à l’origine de la FAP) pour ne citer qu’eux.
« Je veux souligner … la contribution déterminante des associations dans la définition du contenu de la loi du 31 mai 1990. »
« Cette active et efficace complicité avait trouvé sa raison d’être dans la double conscience d’une présence simultanée de besoins aigus – partiellement satisfaits par l’offre HLM – et d’associations mobilisées dont il fallait reconnaitre et valoriser la remarquable action pour le droit au logement. » Louis Besson.
Un partenariat Etat – Département
Mais si l’Etat ne bouge pas, et s’il ne mobilise pas les collectivités territoriales, il ne se passe rien au niveau législatif (à l’inverse, quand c’est lui qui détricote, on voit la régression que cela engendre …).
Louis Besson s’est appuyé sur les conseils généraux pour créer ce partenariat alors que ce dernier n’est pas à proprement parler de compétence en la matière (dans la loi, il n’y a rien sur les intercommunalités, lesquelles à l’époque n’interviennent pas dans ce domaine : depuis, ce sont elles qui conduisent les PLH, la loi SRU, les aides à la pierre, la politique d’attribution.)
Certains départements avaient en effet mis en place les premiers plans départementaux (Yvelines, Côte d’Or, Ille et Vilaine, ) ; des communes également créent des fonds d’aide aux impayés, au relogement, et instituent des systèmes de garantie, ains que quelques départements.
Il fallait donc mailler toutes ces initiatives dans une approche plus large et mettre en avant qu’on ne peut avancer que si en même temps une politique d’insertion et contre les exclusions est mise en œuvre, sans parler de la politique de la ville.
Il faut lire ces deux livres pour comprendre finement cette méthode d’élaboration qui s’est appuyée sur l’expertise des associations, et pour comprendre également ce qui se joue actuellement. Et, pour obtenir de grandes lois, il faut aussi de grands ministres, Louis Besson mais il faut citer également Jean Claude Gayssot pour la loi SRU.
Ces lois, bien que toujours discutées et remises en cause, sont toujours là et structurent la politique du mal logement et ont contribué grandement à la décentralisation de la politique du logement.
« Interpeller les pouvoirs publics avec la légitimité de ceux qui « font » et ne se contentent pas de revendiquer … c’est gagner une crédibilité qu’il serait dommage de ne pas pouvoir entendre au regard des lourdes réalités humaines l’exclusion aujourd’hui encore si présentes. » Louis Besson.
Voilà qui résonne tellement avec ce qu’essaie de faire Un Toit Pour Tous !
Pour aller plus loin :
- Instituer le droit au logement, les associations dans la fabrique de la loi Besson (1980-1995), préface de Louis Besson ; Manon Pesle, Antoine Rode, édition l’Aube ;
- Le droit au logement empêché ? Histoire et perspective de la loi Besson (1990- 2025), postface de Christophe Robert ; René Ballain, Thibault Tellier, Didier Vanoni, édition L’aube.